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    有关大学章程认识的若干问题

    有关大学章程认识的若干问题

     

    作者:秦惠民

    大学依据法律的规定制定章程,通过制定和实施章程实现依法治校,符合法治思维和法治方式,理应是法治社会的一个基本要求。符合法治要求的大学章程,是社会法治的一部分,是国家法律、法规的延伸。中国公办大学的章程建设,从十几年前颁布的一项法律规定,在国家政策和政府主管部门的积极推动下,正在成为当前中国高等学校改革和发展进程中的一项重要立法活动。它反映了中国社会的法治发展,也反映了中国这个日趋走向法治的社会对于大学的认识与实践发展——作为一种重要社会组织的大学,不能独立于法治社会之外。我国宪法在规定“实行依法治国”的同时,规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。高等学校作为一种社会组织,其设立与运行都必须符合宪法和法律的规定。

    近几年,随着政府教育行政机关对大学章程的日益重视,有关大学章程的文章和著作虽谈不上汗牛充栋,但确实不少。特别是教育部组织研究讨论并颁布相关规定以来,探讨和研究大学章程的科研成果越来越多。这些成果对古今中外的大学章程进行了研究,还特别结合中国现代大学的发展实际进行实践分析和理论概括。笔者在浏览了一部分这些成果和参与了一定范围的相关实践之后,感觉下列几个有关大学章程认识的问题,对于提高章程建设的质量,推进高等学校的民主与法治建设,完善中国特色现代大学制度的实践至关重要,有必要进一步讨论和深入思考。

    一、大学章程与现代大学制度

    很多文章和著作都不加论证地写道,制定大学章程是建立现代大学制度的需要。笔者以为,这个说法中有几个问题应该讨论:一是“现代大学制度”的含义是什么?二是章程是现代大学的产物吗?三是为什么不宜简单地从形式上把章程与现代大学制度相联系?

    关于什么是现代大学制度的问题,在现实的中国是一个非常重要的问题。它的重要性其实并不来自于这个概念本身。由于“现代大学制度”这个概念反复被党和国家的各种重要的政策文件所提及,现已成为政府文件和学者文章中的一个常用概念,不搞清楚这个概念的含义,势必导致认识上的偏差和实践中的混乱。学者对于“现代大学制度”的含义,从不同的角度有各种各样的解释。但从世界范围来看,实际上并不存在一个抽象的、放之四海而皆准的、具有普遍意义的“现代大学制度”。现代世界各国的大学,可以说各有各的制度。这些以世界各国的经济、政治、社会文化状况和历史发展为背景的大学制度和规则体系,是世界各国大学得以存续和发展的形式载体。各国大学制度在框架结构上虽大同小异,但在制度内容和具体规则上差异和特色明显。它们共同构成了当今世界丰富多彩的多样性的“现代大学制度”。笔者认为,“现代大学制度”就是对一定历史阶段中大学制度存在和发展状况的一种概括和描述,同时,这个概念反映了以各国大学制度为基础的、结合各自的问题和经验,对当今世界大学制度存在与发展问题的一种自觉的比较和对话。

    中共中央、国务院颁布的《教育规划纲要》在第三部分“体制改革”中提出了“建设现代学校制度”的任务,其主要内容为“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求,明确政府管理权限和职责,明确各级各类学校办学权利和责任。探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式,避免千校一面。完善学校目标管理和绩效管理机制。健全校务公开制度,接受师生员工和社会的监督。随着国家事业单位分类改革推进,探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。“落实和扩大学校办学自主权”。其中,明确提出要“完善中国特色现代大学制度”。也就是说,中国特色的现代大学制度是一种客观存在,但它仍然是一种不完善的制度形式,需要不断地改革、发展和完善,这是作为改革与发展的任务提出来的,是体制改革的重要内容。

    《教育规划纲要》关于“完善中国特色现代大学制度”的提法,在肯定“中国特色现代大学制度”的同时,明确提出了对其进行“完善”的任务。中国特色的现代大学制度是在中国特殊历史背景和国情条件下逐步形成和发展起来的,在中国经济与社会的发展和改革的大背景下加以完善,是中国特色现代大学制度适应中国社会的经济与政治发展,适应大学建设和发展需要的时代要求。同时,强调“中国特色”并不意味着故步自封、自我欣赏和自说白话,以全球的视角和世界的经验来审视中国大学制度的问题和经验,广泛深入地比较和探讨各国大学制度的“长短”及其适应性,是“现代大学制度”语境中不可缺少的对话维度。也就是说,讨论“现代大学制度”,不能没有世界范围的学术交流、思想碰撞和理论对话。

    大学章程并不是现代大学才有的,前现代的大学就有章程。欧洲从13世纪起就有了大学章程。中国从清末起就有了起草和制定大学章程的活动,例如,1898年梁启超起草的《奏拟京师大学堂章程》、1902年张百熙主持编订的《钦定京师大学堂章程》和1903年张之洞主导重订的《奏定京师大学堂章程》等。因此,从形式上讲,章程并不是现代大学制度的标志。简单地从形式上说“制定大学章程是建立现代大学制度的需要”是不准确的,不仅因为从世界范围来看,章程的形式并不为现代大学所特有,还因为中国目前实际存在的大学制度作为中国特色的一种现代大学制度,章程的实际作用在已有的实践中似乎并不重要。但是,为了完善中国特色的现代大学制度,“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”,章程是法治环境下的大学制度不可缺少的一个重要环节。因此说,章程建设是完善中国特色现代大学制度的需要。讨论这个问题的意义在于,章程建设重在内容而不在形式,仅有形式上的章程,不能起到完善中国特色现代大学制度的作用。

    根据《教育规划纲要》的要求,“完善中国特色现代大学制度”的主要内容为:“完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序,依法落实党委、校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径,充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设,发挥群众团体的作用。”可见,仅仅有一个章程的形式是不够的,中国特色的现代大学制度需要通过章程建设推进大学治理结构的完善。因此,《教育规划纲要》在要求“加强章程建设”的同时明确指出,“各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。尊重学术自由,营造宽松的学术环境。全面实行聘任制度和岗位管理制度。确立科学的考核评价和激励机制”。

    章程建设就是要对“完善中国特色现代大学制度”的主要内容进行一种制度性的回应。因此,今日中国公立大学的章程建设,不可能是完全没有实践基础的全新内容,其主要内容应该是把已有的办学实践中的经验教训,经过协商民主过程和民主决策程序将之理性化、科学化、规范化、系统化所形成的规范体系。由于大学利益相关主体的多元性,章程的制定应是各利益相关方充分博弈的产物。政府作为公办大学的主办者对大学章程的审核,应该是利益相关方之一重要的权利表达。章程作为大学内部制度的顶层设计,作为大学运行和发展的基本依据,应该明确学校运行的基本原则和基本组织程序,应满足大学依法办学、完善法人治理结构、自主管理、自我约束和社会参与的需要。不仅如此,章程也是政府对高等学校整体办学实施管理;进行评价的重要依据,同时还应适应法治社会司法审查的需要,成为司法在裁判学校纠纷时重要的参照性依据。

    二、大学章程与大学的民主和法治

    中国特色的现代大学制度对于大学章程的呼唤,是在中国建设社会主义法治国家的背景下出现的,与社会的法治进步相联系。适应我国法治进程中权利纠纷和权利救济的客观需要,为公民的权利提供司法保障,是司法裁判权的当然责任。在公民权利的保障制度中,司法保障制度占有核心地位。国家通过司法机关,处理各种侵犯公民权利的案件,为公民的权利提供司法保障。司法审判作为救济权利的权力,在法律适用中既要维护学生的权利,又要维护教师和学校的权利。通过行政诉讼对学校自主管理权力的合法性进行司法审查和救济性控制,实现对学校管理权力正当行使的最后监控和对权力相对人的最后救济。这是学校管理的法治底线,其中蕴涵着法治社会人权保护的基本价值,它构成个体权利社会保护的基础。正是由于司法审查对高校管理的介入,使得无论大学中管理者的主观意愿如何,大学都无法独立于法治社会之外。

    中国的人权发展和受教育权保障的进步推动了大学法治的发展。1999年被最高人民法院公布为成功判例的田永案,开辟了学生权利司法救济的渠道,使司法的阳光第一次照进了高等学校的殿堂,该案成为法院创造性地适用法律对大学管理进行司法审查的一个典范。1998年以来,适应中国的法治深入而日益增多的对高校管理的司法审查以及对于学生受教育权利的司法救济,正是通过这样一个个具体的具有创新性的鲜活的法律适用过程而实现的。法治的要求使得学校管理不能像非法治状态下那么自由和随意,这或许正是学校管理适应法治社会而走向现代化的一个标志或一种反映。司法审查推动高等学校管理逐步进入法治状态,这是高等学校管理适应法治社会而走向现代化的一个发展趋势。从这个意义上可以说,学校管理的法治化趋向标志着学校管理的现代化进程。在一个个具体的司法审查案例中,大学内部符合法治原则的制度体系的不完善以及符合法治精神的程序规则的缺失,成为大学在司法诉讼中屡屡败诉的一个重要原因。大学的败诉,显露出大学的内部管理行为存在着缺少法定依据或者缺少合法的规范可循的状况。在我国公立高校自认为有理而败诉的一些纠纷案件中,不符合法治要求的学校规定,在司法审查中不能作为依据被法院参照和采信。正是在这样的背景下,制定符合法治要求的大学章程和制度体系以适应中国法治的发展和现实需要,合乎逻辑地成为大学治理走向法治进程中的重要一环。

    通过章程来规范和约束权力是章程建设所要实现的重要价值之一。因此,衡量大学章程是否体现法治原则的一个重要尺度,就是看章程是否能够规范和约束权力,是否能够把权力真正关进制度的笼子里,是否能够实现对权力的优化配置和有效约束。倘若权力的行使者对章程的内容不以为然,章程对权力的行使和制约并不产生实质性的影响,那么,章程制度的实际意义势必大打折扣而流于形式,甚至成为“无用之物”。

    民主与法治不可分割,民主是法治的一个前提条件。党的十八大报告提出,要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”制定章程就是一个在高等学校践行民主与法治的过程。民主本质上是一种决策机制,而不仅仅是一种参与形式。以制度化的程序机制保障大学决策过程的民主性而不仅仅是民主参与,即实现大学决策过程的民主化,应该是完善中国特色现代大学制度的核心内涵之一。因此,使章程的制定过程成为高等学校中的一次重要的民主实践,应该成为章程建设中的重要内容。

    制定与核准章程,是在高等学校治理过程中实现协商民主的一种重要实践。章程的制定,应该是通过校内平等主体间协商民主而达成共识、达成共同约定或协议的过程,形成协议前的讨价还价和协商谈判是必不可少的。例如学院与学校间权力关系的界定和分工,就应该是一个协商民主的博弈过程;章程的核定,同样也应该是学校与政府间实现协商民主、达成共识的过程。

    大学作为高级知识分子最为集中的地方,理应成为民主与法治的典范。民主是现代大学实现法治的基础。写在章程上的权利,不应仅仅是起草小组和个别专家参与的产物,它们应该是大学的各利益相关主体权利主张和利益博弈的结果。没有各利益主体的充分参与,没有各利益主体在制定章程过程中的充分利益表达,没有各利益相关主体主张权利并参与博弈的权利保障机制,章程的制定就不能体现法治精神,就不是一个民主的过程。民主与法治要求各相关主体利益的充分表达、平等博弈以及在此基础上实现的平衡。不是以此为前提而形成的章程,不可能有真正地被认同和权威,更不可能深入人心。没有民主这个实践基础的章程,只能是一纸空文。从这个意义上说,没有民主与法治原则的贯彻,就不可能有符合法治要求的现代大学章程。

    法治不仅要求大学章程的内容符合法治原则,而且要求大学章程的制定过程必须是一个充分体现法治原则的民主过程。一个不是经过民主过程产生的大学章程,势必难以符合法治的要求,而不能体现民主与法治的章程建设,不可能完成“完善中国特色现代大学制度”的任务。因此,在章程建设过程中,民主原则的贯彻程度以及各种利益主体间交锋与博弈的充分程度,表现大学现实的立法能力,亦应成为衡量大学章程立法水平和大学治理水平的另一个重要尺度。

    三、大学章程与大学的办学自主权

    随着中国高等教育管理体制改革的不断深化,高等教育的改革逐渐进入到高等学校层面。中国公办大学的改革趋向是逐步成为相对独立的自主办学实体,高等学校的办学自主权和自主管理权日益扩大。随着国家和各级政府教育行政部门对于公立大学的“松绑”过程,政府逐步向高等学校下放权力,今天的中国公办大学,已经改变了20世纪90年代以前那种在校园里建个厕所和自行车棚也需要政府主管部门具体立项和审批的状况。中国公办大学作为独立的民事法人主体,已经享有民事法人对于学校人、财、物的完全的独立支配权,从世界范围的公办大学实践来看,中国的公立大学所享有的民事法人权利可以说是最大的。中国的公办大学可以独立地向银行贷款;可以按照自己的意志扩大和置换校园的土地,可以在世界范围内聘用人才。

    中国公立大学作为自主办学实体的公法人权利也在不断扩大。公办大学在学院(系、所)等内部组织机构的设置、人员配备以及学科规划、人才引进、学生培养、教师聘用、国际交流等方面的自主权不断扩大,但仍然存在着公办大学作为民事法人主体的权利过大而作为一个教育机构所应享有的教育法权利却太小的问题,亦即办事的权力不“小”而办学的权力不“大”。《高等教育法》所规定的高等学校办学自主权,仍有待通过高等学校的章程建设来具体落实。章程建设的“立法”过程,应该是大学与政府主管部门通过充分的谈判协商,明确划定大学自主权边界的博弈过程。

    伴随高等学校办学自主权的日益扩大和落实,与高等学校办学自主权相联系的问题和纠纷也在增多。在公办大学办学自主权日益增大的同时,建立和完善对于办学自主权的自我约束机制就成为一种迫切需要。为避免办学自主权的滥用,必须厘清公办大学自主发展的合法性边界,建立和完善公办高等学校的法人治理结构和自我约束机制——对不断扩大的办学自主权的制约和监督。“依法制定章程,依照章程规定管理学校”是公办大学“依法办学,自主管理”的基本要求。为此,法人治理结构、校长职权、高等学校依法行使的权力,是在“章程建设”过程中落实大学“依法办学,自主管理”的重要内容。

    (一)完善法人治理结构应是高等学校章程建设核心性的重要任务

    公司法人治理结构是以法制为基础,按照公司本质属性的要求形成的。公司法人治理结构各个组成部分的产生和组成,行使的职权、行事的规则等都由公司法做出具体规定。经济合作与发展组织(OECD)理事会1999年通过的《公司治理结构原则》,概括了不同公司治理结构的共同要求,充分考虑了在公司治理结构中各个利益相关者的作用,认识到一个公司竞争力的发挥和最终成功是利益相关者协同作用的结果,是来自不同资源提供者特别是包括职工在内的贡献。

    高等学校的本质属性不同于公司,高等学校法人治理结构难以完全照搬公司法人的治理结构。但公司法人治理结构的基本原则,对完善大学法人治理结构具有参考意义。我国《高等教育法》有关规定中所明确的那些公办大学法人治理结构原则,仍需要通过高等学校的章程建设加以细化和做出具体的规定。党的十八大报告提出:“健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人”,“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。章程建设是落实党的十八大报告精神、完善高等学校法人治理结构的一个重要契机。通过章程建设推进大学管理的民主化和法治化,实现利益相关者的多元共同治理,是章程建设肩负的一个核心性的重要任务。

    (二)进一步建立和完善相应的自我约束机制

    章程建设应有利于提高高等学校自主办学行为的合法性,在明确高等学校办学自主权的同时,应进一步建立和完善相应的自我约束机制。高等学校办学行为的合法性,要求办学行为要有法定依据,即实现依法办学。因此,通过大学的章程建设,厘清公办大学自主发展的合法性边界,对大学的各种办学行为和管理活动做出明确的规定并形成规范体系,使大学的自主办学和发展有章可循、有据可查。所以说,完善的章程是公立大学依法自主办学和自主管理的重要依据。在这个基础上,才能有合理与合法的大学自主权,也才能形成合乎逻辑的大学自律。从这个意义上可以说,学校管理的法治化趋向标志着学校管理的现代化进程。

    (三)大学的自主权不等于大学校长的自主权

    大学校长作为学校的法定代表人和行政负责人,目前存在着一方面“权力太小”——应有的权力没有;另一方面又“权力太大”——不该有的权力也有,而且对其缺乏有效的应有限制和约束机制。“章程建设”应明确校长权力及其行使的边界,落实和保障校长的应有职权。同时,应通过完善“党委领导下的校长负责制”以及明确和完善“教职工代表大会”、“学生代表大会”及其他群众团体的制度性机制和作用,完善校长权力依法“接受师生员工和社会监督”的体制性和制度性的制约和监督机制。

    大学自治或大学的自主权,主要表现为一种对外的学校权利或对内的机构权力。学校权力作为一种学术机构的权力,可以从广义上被称为“学术权力”,但是,这种被视为“学术共同体的权力”,在中国特色的现代大学中并不意味着良好的学术环境和学术自由。“这是因为,在一切能够接受法律支配的人类状态中,哪里没有法律,哪里就没有自由。”近些年来,中国大学的行政化备受诟病,大学中行政权力无处不在的强势地位以及相应的行政化思维和行政化行为方式,大大削弱了大学的民主与法治,严重破坏了大学应有的学术环境,对“强势校长”或“强势书记”缺少应有的制约机制。大学行政化的症结在于,目前的大学中没有大学相关主体进行利益博弈的参与平台和制度机制,只有行政权力的一尊独大。因此,通过章程建设完善大学治理,改变“行政化管理模式”,建立和完善最有利于学术发展的制度机制和治理模式,形成对行政性管理权力的有效平衡、制约和监督机制,对中国大学的健康发展至关重要。

    四、大学章程与大学的公共性

    中国目前进行的“完善中国特色现代大学制度”改革的价值目标是什么?以什么样的标准来衡量这一改革的成败?这是在当前中国公共政策语境下讨论中国现代大学制度改革的一个不可缺少的前提。

    在新公共管理理论的影响下,公共管理注重市场的力量,引入市场原则,更注重管理的弹性而不是僵化,广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制,承认交易行为,在提高灵活性和效率的同时,也使得掌握公共权力的人或者群体有了谋取私利的可能。在公共管理实践中,权力的交易现象大量地存在着。处在改革与发展进程中的中国公办大学,在资源有限和竞争不断加剧的压力下,公办大学为谋求发展和争取资源,在运用市场方式的交易行为中,掌握权力的个体和群体以权谋私的现象以各种方式存在着。“消费者导向”的思维以及相应的行为,在公办大学的发展实践中虽然显示出了生机和活力,但也积淀了不容忽视的理念、价值观与现实的矛盾和冲突。例如有关“教育产业化”的争议,有关“大学公共性”的讨论以及公办大学与民办大学在履行公共职能、承担社会责任方面的异同等。当社会评价一所大学办得好与不好时,评价依据和判断标准是什么?在公办大学所应承担的社会担当、政治责任、公共职能和大学的效率、效益甚至表面数据之间如何协调和平衡?大学的治理结构和核心理念对于评价一所公办大学的优劣居于何种地位?著名公办大学的学者受到媒体关注的那些具有“轰动”效应的言论反映了大学中的什么问题?大学的招生青睐于“大款”和官员,有违大学的公共性吗?“引导社会”是大学的责任吗?如何评价量化思维和技术性数据至上对中国大学发展的影响,以及与此相联系的中国大学对于“没有灵魂的卓越”的追求?导致这些现象的根源是什么?公办大学的章程建设是否需要正视并认真面对这些问题?

    以“完善中国特色现代大学制度”为目的而进行的大学章程建设,绝不能仅仅是一个大学内部权利的宣言。谋求特殊利益甚至非法利益的大学,其机构利益和公办大学的公共性及其所应承担的公共职能不具有一致性。因此,今天中国公办大学的章程,不应该仅仅是大学内部的权利宣言或大学自主权的一种表达。一个有着明确公共服务理念和责任意识的公办高等学校,应该自觉地承担起推进文明进步、民主法治和社会公正,促进社会公平的责任,不仅应拒绝乱收费、乱招生等明显不符合公共性要求的行为,而且应该自觉抵制一切有违大学作为一个公共服务机构价值原则的不当利益获得和交换行为。

    教育部《高等学校章程制定暂行办法》总则第三条规定,“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据,制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作”。这条规定体现了政府对公立高等学校权利与义务相平衡的要求。章程不仅要规定学校“自主办学、实施管理”的权利,而且应明确公立高等学校履行的社会公共职能,以及所应承担的社会责任和义务——对国家、地方或行业发展所承担的责任和义务;学校的类型不同(综合、师范、医学院、财经学院、政法学院等),所应承担的社会责任和公共职能也是不同的;学科设置不同,学科优势存在差异,都应与大学的公共性相联系。

    今天的公办高等学校,已经不同于欧洲传统的非公立大学。盎格鲁—撒克逊自由教育传统中的大学,曾经主要是一个学术共同体,大家共同的自由研究兴趣凑在一起,在象牙塔中自己玩。那时的大学章程,基本上是基于大学自治的需要,是学者在学术共同体中的一种游戏规则。

    中国的现代公办大学,作为一种主要依赖公共财政建立并维持和发展(供养)的公营造物或社会公器,作为一种公共服务机构,应更好地高效率地履行社会公共职能、承担社会责任、满足公共性的基本要求。约翰·布鲁贝克认为,高等教育越卷入社会事务就越有必要用政治观点来看待,就像战争意义太重大而不能完全交给将军决定一样,高等教育也不能完全留给教授们决定。高等教育作为一种准公共物品的特性,意味着,大学自身并不是完整意义上的办学利益主体,而是应由社会利益来决定其公共价值,每一类利益相关者都不应单独地对大学行使控制权,大学治理结构作为比管理结构更为基础的制度结构,其根本目的是建立大学决策过程与公共利益以及社会权利主体的合理联系,实现大学的公共性和社会价值的最大化。

    今天的中国,正在走向法治,强调科学发展,国家的公共管理体制也在进行改革和重构。正是在这种背景下,人们对大学自身运行中的弊端(对行政化的批评是其中的焦点之一)以及大学履行公共职能中的问题进行批评和质疑。大学备受诟病的核心,是近十几年来在高等教育经费不断增加、大学中亮丽的大楼拔地而起的同时,大学是否真正承担了应有的公共职能和社会责任,是否真正提高了公共服务的质量和水平,是否真正符合民主与法治和社会进步的要求而坚持了公办大学的公共性?大学的改革和发展不能脱离大学的公共性。公共性不是一个空洞的口号,也不是公办大学与生俱来的专利。大学的公共性通过大学治理结构的公共性、大学功能的公共性、大学与社会沟通方式的公共性、大学观念的公共性和大学实践的公共性等具体样态表现出来。为避免“没有灵魂的卓越”,坚持大学的公共性,履行公共职能和承担社会责任,是大学作为一种学者共同体的重要文化自觉。对此,应在全校的民主协商中达成共识,这是大学实现文化自觉的一个重要的实践过程;应通过“章程建设”,明确学校的社会责任和义务,强化公立高等学校坚持公共性的自我约束理念,形成并固化公立高等学校履行公共职能和承担社会责任的自觉意识。

    来源:《学习参考》2013年第4期|http://www.xde6.net/view-39571.html